“国家如何想象社会”： 基于社会治理变迁逻辑的分析
作者简介
何艳玲，中国人民大学公共管理学院二级教授。
王铮，中国人民大学公共管理学院博士。
本文刊物刊发时标题为《当代中国社会治理变迁逻辑分析》。以下为文章摘要：社会治理是治理现代化的重要组成部分，聚焦社会治理可以窥视其背后反映出来的国家与社会关系的整体性变化。改革开放后，中国的现代化目标历经了市场经济建设、和谐社会建设和政党建设三个阶段，并驱动社会治理历经分权、合同向引领机制的历史转变。中国社会治理变迁表面是特定阶段社会治理机制的演变，而这背后反映的是国家如何认知、想象和定位社会，即国家有意识地在寻求自主性的社会和作为治理体系组成部分的社会之间切换，从而完成特定阶段的治理任务。面对市场化、全球化和互联网化这一超时空压缩结构驱动的复杂治理，下一步的改革重点是平衡社会自主性与其治理主体身份之间的关系，构建更具韧性的治理模式并以此回应复杂治理。
改革开放后，中国国家与社会关系一直在持续发生重大变迁。对这些变迁进行精准且细致的学理解读，已成为理解和阐释中国之治的重要部分。目前关于国家与社会关系的研究大多聚焦于“社会”本身，而较少谈论这一变迁背后的驱动因素——国家，尤其是中国的现代化历程及其逻辑对国家社会关系的影响。虽然诸多研究关注到国家与社会关系的总体变迁及其走向，但这些研究多是“基于社会看国家”，并没有分析这些变迁因何发生、变迁的性质及其动力是否有所差异。对后者的回答，关乎“国家想象社会”，也即国家如何认知和定位社会。
我们认为，社会治理为理解现代化进程中的国家与社会关系提供了关键切口。党的十八届三中全会以后，治理现代化的重心被具象化为“国家治理体系和治理能力现代化”，而“创新社会治理体制”则成为国家治理体系和治理能力现代化的重要环节被首次提出。十九届四中全会再一次提出在推进国家治理体系和治理能力现代化的同时，必须“加强和创新社会治理”。可见，作为治理现代化重要组成部分的社会治理，其目标、内容和机制深深嵌入在大国治理现代化的发展和转型过程中，并受其深刻塑造。这为我们透过中国社会治理及其创新来分析其背后的国家与社会关系变迁提供了理论可能。因此，本文的基本分析视角是，将社会治理置于治理现代化的背景下，通过考察驱动其演进的国家因素，来分析隐含其后的国家与社会变迁，并重点呈现“国家如何想象社会”。对这一问题的回答，也将有利于从大时段中理解中国现代化进程中的社会治理总体逻辑。
一、治理现代化与理解社会的两个维度
作为一种全球范围的经济社会转型和文明进步，现代化已经成为世界各国的普遍选择和发展追求。新中国的成立开启了中国治理现代化的新篇章，而改革开放则极大地加速了这一进程。数十年的现代化进程不仅促进了政治、经济、文化、社会和生态的全面发展，还深刻改变了中国国家和社会关系，塑造了形态各异、内涵丰富的社会治理实践，并使得透过社会治理来观察隐含其后的国家与社会关系变迁成为可能。
（一）中国治理现代化的两条主线
中国的治理现代化，在发展结构上包含两个主要的方面，一是国家现代化，这包括通过更加完备、成熟和定型的制度建设，推进工业、农业、科技和文化等领域的发展革新，从而提高国家治理能力，这一过程的实质是制度现代化；二是社会现代化，包括优化社会治理的体制、机制和运行方式，以促进社会既和谐有序又充满活力，最终提高人民获得感、幸福感和安全感，这一过程的实质是人的现代化。
一方面，国家现代化是制度现代化的过程，这个过程伴随着社会主义国家制度的不断完善。这既体现为从经济发展到国计民生各个领域日臻完善的制度体系，也包括贯穿于新中国成立、改革开放到新时代不同历史时期的行政体制改革，以及从中央到地方各级政府分解、创新和履行法定职责、执行国家制度的能力。更重要的是，新制度的建立和旧制度的革新均是在国家渐进式变革的总体思路下发生的，这为中国通过建构和革新制度来降低和节约整个国家的发展成本和治理成本的同时，还保证了转型秩序的长期稳定。另一方面，与国家现代化并行发生的是社会现代化，其实质是人的现代化，即人的独立性和自主性的逐步建构过程。这部分的源自于市场化改革之后，国家对社会的总体性支配格局逐步松动，相对独立的社会空间和私人权利意识开始出现，但另一股不可忽视的制度化力量则是，国家在改革开放之后通过行政体制改革，主动赋予社会和私人自由活动和交往的权利空间。作为结果，一个发展相对自主、权利实现相对顺畅的社会正在形成。
国家现代化和社会现代化并非各执一端，而是相互促进、互为融合，共同构成了中国治理现代化的两条基本线索。社会现代化的部分内涵隐含在国家现代化的逻辑中。例如，在有关国家文件中，国家治理体系被表述为“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排”。这表明，社会现代化是国家现代化的基本组成要件。但“治理体系现代化并非只是现代国家形成、发展的政治治理单行道，也是对应于现代国家的社会治理现代化的发展进程”，这意味着社会现代化的部分内涵又超出国家现代化的范畴，成为与国家现代化相对并行的领域。也是在此意义上，“创新社会治理体制”“加强和创新社会治理”“加快推进社会治理现代化”在近些年不断被中央有关文件强调，这为研究社会现代化及其治理创新提供了基本的分析视角。即，既不能简单地将社会现代化及其治理创新归为国家现代化的范畴，从而遵循国家现代化的整体逻辑分析相对应的社会治理变迁，也不能片面地将社会视为外化于国家的孤立领域，从而将社会治理背后的国家力量人为剥离。
（二）中国社会的双重属性：从发展自我管理到承担国家治理功能
进一步，中国社会也具有双重属性，一是作为与国家相对应的社会，其治理方式主要趋向自我管理；二是作为治理体系的社会，其主旨在于承担治理功能。以此观之，社会治理乃至国家治理体系在改革方向上的调整，表面上是在塑造社会自主性和要求社会纳入治理体系这一看似相互矛盾的目标上的反复，实际上是国家有意识地根据特定阶段的治理目标，主动调适和切换“社会”在治理体系中的角色，从而完成特定阶段的治理任务。
中国社会的双重属性来源于独特的社会发展路径。在“国家-社会”关系的讨论中，既有研究常常以相对发达的社会发展为预设，并以此清晰划定私人与公共的边界，于是，社会或被公民社会理论视为独立于国家并时而与之分庭抗礼的“第三方力量”，或成为法团主义理论中国家主导之下社会对国家的依附。与之不同，中国在内忧外患、物质极度匮乏的环境下，通过集聚生产资源来完成经济增长的任务，社会与国家、公共与私人之间并无明显的边界区分。即使改革开放后国家统摄资源的局面被打破，各类社会组织也往往是经由体制统一孕育再逐步分化出去，因此社会常常被用来服务于特定时期的国家治理目标。
社会的一体两面对于党领导的超大型国家治理而言至关重要，其保证了国家能够根据不同阶段的发展目标，灵活地调整和切换社会治理的模式和方向。当释放社会活力成为改革方向时，国家更强调社会之于国家的相对地位，主张社会自主性的适度发展；当需要上下目标和步伐一致以形成治理合力时，社会便被纳入治理体系以服务于特定的治理目的。中国社会成长与体制之间复杂微妙的关联以及社会现代化和国家现代化之间的内在逻辑表明，任何试图将社会与国家相剥离抑或简单同一化的理论都不足以揭示中国国家与社会关系的丰富性和复杂性；同时，在这种国家主导的发展逻辑下，社会与国家之间的紧密程度、社会之于国家的角色定位乃至社会治理的价值取向和发展逻辑，很大程度上是经由国家之手来调适的。这就要求在分析中国的国家社会关系变迁时，不能简单地将驱动这种变迁的制度化因素割裂开来。
二、从国家理解社会：国家与社会关系研究的视角转换
既往研究基于社会视角，以改革开放以来中国社会组织发展为场景，对其折射出的国家与社会关系变化进行了理论提炼。面向日益复杂化的治理需求，有必要带回国家视角，从大时段中探寻国家与社会关系变迁的总体特征。
（一）二元论和依存论视角下的研究进展
有关中国国家与社会关系的讨论林林总总，这些研究聚焦于特定领域的社会组织发展或者治理策略，来分析其呈现的国家与社会关系特征。根据其对国家社会形态的不同取向，这些研究大致可以分为二元论和依存论。
一是国家-社会二元论。伴随改革开放为社会释放出的多样化资源、城市化和中产阶级扩张以及社会权利意识的崛起，社会组织开始出现并蓬勃发展。部分研究者据此认为中国已经迈向“公民社会”，一个相对独立于国家的社会正在形成，并且将逐渐发展为制约政府权力、促进民主治理的重要组织力量。另一些持法团主义观点的研究则认为，社会组织的发展并没有完全脱离国家的视域，社会组织主要充当国家和社会之间的“纽带”，是国家用来治理和控制的工具。显然，两者都关注到了社会组织规模扩大的这一组织现象，分歧则在于社会组织是否可以被视为“公民社会”的标志，以及社会的崛起是否以约束国家和促进民主为指向。但无论是公民社会还是法团主义，都是直接沿用西方“国家-社会”二元划分的理论与中国社会发展形成映照，而较少关注到中国社会成长的独特路径，因此也不足以完全真实地解释国家社会关系的变化。
二是国家-社会依存论。研究认为，相互依存是中国国家与社会关系的一个关键特征。这种相互依存体现为，改革开放后，国家通过服务外包的方式要求社会组织承担治理责任，满足不断变化的社会需求，但社会组织也依赖国家的合法性和资源来生存和发展。尽管这种联系强化了国家对社会的支配，但社会可以在更复杂和间接的国家控制中享有运营自主权。即，国家和社会之间并非二元分离，而是相互融入并彼此联结，尽管这些联结是国家施加持续支配的手段，但这并非总是以社会自主性为代价。在该论域下，研究者提出了依赖的自主权、嵌入式行动主义、权变共生和协商服务行动主义等概念来描述复杂的相互渗透和互动的国家与社会关系。这些研究关注到了国家与社会和谐共生、相互依存的可能，并进一步分析了其组织机制和影响，但其多侧重于对某一时间内特定领域的经验现象进行静态的理论提炼，不足以提供国家社会关系变迁的整体视角。
（二）从国家看社会：社会治理作为研究切口
整体而言，上述研究展示了中国国家社会关系的丰富性，但不足以在整体层面上全面把握国家与社会的变迁及其逻辑。原因在于，上述研究多是“基于社会看国家”，而没有关注社会变化背后的驱动力量和整体环境。进一步，这些研究从某种社会组织类型或者治理策略出发，企图通过观察其在特定阶段的发展形态和组织功能，来窥视其背后反映出的国家社会关系的整体性演变，而没有意识到这种形态及其功能可能恰恰是国家有意建构出来的。于是，这种判断往往会因为研究者选择的组织类型、研究场景或者案例的不同而得到差异化甚至截然相反的判断。难以解释，为什么某种组织形式（或治理工具）在某个时期被用作国家统合或动员社会的工具，而在另外一些时候则被用于向社会赋权？这意味着，对国家社会关系变迁及其逻辑的理解，不能简单的就社会而谈社会，而是需要将社会放在现代化这一大的背景下，关注其背后的驱动力量-国家。即，呈现“国家如何想象社会”。这里所说的“想象”，是在认知基础上对社会属性以及社会与国家关系的建构。这一“想象”之所以重要，是因为社会的自主性、认同感及其对权利诉求的认知，常常是被国家有意识地建构出来的。换言之，并非先有一个对于群体范畴、身份认同和自主意识有清晰认知的社会，然后根据这些认知去处理与国家权力的关系；事实上，这些认知可能恰恰是经由国家生产和塑造出来的。因此，如果离开塑造社会变迁的结构化力量来割裂的看待社会变迁，将会影响我们对于国家社会复杂关系的贴切解释。
社会治理为研究中国国家与社会关系变化提供了重要场景和观察窗口。原因在于：其一，中国的社会治理起步较早，在不同的历史阶段呈现出形式不同的发展逻辑，这能够将纵向的“时间维度”带入进来，避免因短期内的政策反复所带来的研究误判；其二，社会治理内涵丰富，形式多样，其既要通过各种硬性机制维护社会秩序的总体稳定，还需要借由政府购买服务、社会组织培育、社区空间营造等激发社会活力，提高社会活力和社会自我运转的能力。这使得我们能够抽离对特定时期某个领域组织现象的狭义总结，将大时段的整体性逻辑带回来，从而使得以社会治理来透视其反映出来的国家与社会关系变迁成为可能。
为此，本文的分析并不拘泥于一时一地的社会治理案例总结，而是以社会治理为研究场景并主要回应：如何认识中国的国家与社会关系变迁，以及这个过程所带来的结构性影响？我们主张在现代化进程中理解社会治理的中国逻辑；在这一逻辑下，将基于国家视角，回顾和呈现中国社会治理的发展历程及其模式，并分析这些模式所反映出来的国家与社会变迁。
三、国家驱动的治理任务与社会治理变迁机制
社会治理嵌入在中国现代化进程中并受其驱动，社会治理的发展方向、具体形态、治理机制也跟随不同历史阶段治理目标的差异而不断革新。整体而言，改革开放后，中国的现代化目标历经了市场经济建设、和谐社会建设和政党建设三个阶段，各阶段主导目标的不同相应产生了分权、合同和分工三种主要的社会治理变迁机制。
（一）分权机制：政社分开改革下的社会（社区）自治
改革开放之后，中国社会结构发生了剧烈变化。市场经济的发展改变了资源分布格局，部分资源从严密的政府垄断之中释放出来成为“自由流动资源”，市场逐渐替代国家成为资源再分配的主要机制，民间社会的力量也在此基础上逐渐发育。同时，市场化催生了新兴群体和社会阶层，利益诉求呈现出多元化、差异化和动态化的新特征，传统的依靠整齐划一的行政机制提供公共服务的模式已经难以适应差异化的社会需求。
市场化进程不仅重塑了社会结构，还改变了社会治理模式。随着住房商品化的开启，居委会、业主委员会和物业企业共同组成新的街区治理结构，传统的占主导地位的社会管理模式-单位制逐步解体。但住房货币化将“个人”建构出来，曾经掩盖在标准化单位制之中的个体化诉求开始显现。尽管街道和居委会承接了单位制的部分职能，但其对个体却没有相应约束力，在利益调节、信息传达、资源协调、诉求回应方面也远不如单位有力。质言之，与市场化改革催生出的流动、异质和多元的社会结构相对应的是，在体制层面并未及时建立能够适应新的社会结构和社会需求的治理体制。于是，大量游离于体制之外的分散个体的权利诉求无法得到有效回应，遂转向体制外发动形形色色以维权为导向的社区运动。这几乎构成了中国市场化进程中齐头并进的两种景观，一方面是经济领域大规模的财富增长，另一方面则是城市社区此消彼长甚至愈演愈烈的分散化维权行动。
针对上述问题，以政社分开为总体取向的分权改革逐渐拉开序幕。这一指向社区自治的改革大抵有两个来源，一是来自于党政分开这一行政体制改革的大环境。十三大将党政分开确立为政治体制改革的突破口，要求将“机关党委承担的一些行政事务性工作…交各部门的办公厅(室)、行政管理、人事、教育等职能机构办理”。1982年宪法明确规定在农村实行村民自治，同时在城市实行居民自治,并分别颁布了《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》保障村民和居民民主权利的实现。随后，中办关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知更是旗帜鲜明的将“居民自治”作为城市社区建设的基本原则，要求“扩大民主、居民自治…在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。在这样的改革指向下，以上海为代表的国内发达地区的社区率先开展了以政社分开、去行政化的社区自治改革。二是住房商品化后形成的以私有产权维护为核心诉求的业主群体及其组织形式（业主委员会）。这一被奉为“中国公民社会的先声”的业主群体，连同物管公司和居委会，成为单位制解体后基层社区的新的权力结构。但是，与居委会这一准行政化的组织不同，业委会自诞生之日起便意图实现自我治理和自我服务。在上述两股理念的交织和汇合下，社区自治成为改革开放后城市社区建设和改革的重要原则。
具体而言，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》以及各地发起的社区自治实践，国家向社区的分权主要集中在人事选免、财产财务和社区服务等方面。为了保证自治权利的实现，各地又涌现出不同的组织体制对其加以制度保障。这些改革的核心是逐步理顺城市基层政府、街道办事处与社区之间的关系，通过“政企分开、政事分开、政社分开”、“责权利配套、权随责走、费随事转”或者培育社会中介组织等模式，将政府工作重心转移到指导、支持和帮助社区居民委员会开展社区自治之上。
整体来看，基层社区通过党政社分开和社区自治改革，及时补缺和缓冲了单位制解体所带来的利益调节真空，在特定阶段内调动了社会积极性并促进了社会的自我调节和自我运转。然而，仅靠社会的自我管理并不足以应对日益复杂化的社会需求，而这也为新一轮的治理变革预留了制度空间。
（二）合同机制：市场化改革与政府向社会组织购买服务
经过20余年的改革开放，中国经济发展和社会面貌发生了翻天覆地变化。但与此同时，无论是经济体制、社会结构还是利益格局都发生了深刻调整和转变。社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，社会矛盾开始集中涌现，而仅仅依靠分权自治并不足以应对如此普遍和棘手的治理问题。面对新的发展格局，党中央从中国特色社会主义事业总体布局的角度出发，提出了“和谐社会”新理念。2002年，党的十六大在阐述全面建设小康社会的目标时，首次提出了实现社会更加和谐的要求。2004年，党的十六届四中全会正式提出“不断提高构建社会主义和谐社会的能力，不断增强全社会的创造活力”的历史任务。随后，党的十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（下称决定），更是明确提出了2020年构建社会主义和谐社会的美好目标。自此，和谐社会成为社会治理的中心工作。
在和谐社会的建设路径上，《决定》将“完善社会管理，保持社会安定有序”“激发社会活力，增进社会团结和睦”作为构建社会主义和谐社会的主要机制进行部署。以此为延伸，不同地方对和谐社会的操作化呈现出“向上提”和“往下滑”两种景观，即一些地方将和谐社会等同为社会维稳，强调社会秩序的维护，而另一些地方则关注和谐社会的软面向，注重通过社会培育来建构社会活力。但无论是社会维稳还是社会活力，本质上都涉及到政府职能转移的问题。因此，关键问题遂转变为：政府转移出来的职能由谁承接，如何承接。实际上，改革开放伊始，这一问题便成为社会治理改革的重要议题，影响着社会治理的路径选择。只是中国在改革之初进行政府职能转移的逻辑是从分权（尤其是中央向地方）开始，而分权到了基层则被具象化为社区自治。显然，由于利益格局的深刻变动，仅靠社区自治并不足以同时完成社区公共服务提供、秩序维护等复杂化治理任务。而且，伴随社会权力结构的多元，业主、物管公司和开发商围绕住房物权及其衍生的各类权利诉求而形成的权利纠纷频发，一度成为城市基层社会不断见诸报端的乱象。但由于业委会以维权为导向，仅靠业主自治不仅难以达成治理共识，其发起的抗议事件的成本最终仍然转移到体制内部。
在分权的社区自治逻辑走不通的情况下，需要探索更具操作性的新机制。在资本市场不断流动、抓大放小的思路下，政府的部分职能开始加快向市场、社会和事业单位转移，政府向社会组织购买服务开始出现并逐步在全国推广开来。2000年,上海市民政局在六个区（12个街道）探索依托养老机构开展居家养老的试点。在试点阶段，购买服务主要是以政府直接付费补贴的形式开展的，即政府以养老院的服务队为购买对象，老人申请到补贴后与服务队签订养老服务协议，政府补贴部分以月结转账方式由民政局向提供服务的单位结算。这种政府财政直接与服务效益挂钩的方式，将传统政府购买服务工程转变为直接购买公共服务。此后，一些发达省份和地区，如广东、深圳也相继探索试点政府购买服务，并将购买领域逐渐从居家养老、社区戒毒、青少年教育扩展到纠纷调解、社会组织培育等方方面面。购买服务也逐渐从试点发展成为正式的治理机制，国家也相继出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法》等文件支持、规范和引导政府购买服务工作。
政府购买服务的本质是用商业化、契约化、合同化的方式帮助政府构建社会秩序。政府购买服务有效提高了公共服务的供给效率，改善了社会组织发展的资源结构和发展空间，有效促进了社会活力。然而，政府购买服务本质上是一种市场化的合同机制，合同机制的内在特性构成了其作用限度。合同机制具有两类特质：其一，合同机制是以外在资源实施社会治理的模式；其二，专业和服务导向，通过引入第三方力量，试图用专业性的力量激发社区参与。在合同机制下，由使用方发布招标需求，社工机构在参加竞标时设置服务指标，报相应政府部门审核，严格遵循指标完成任务。指标在一定程度上提高了服务的精准性，指标本身的量化和操作化便于验收方对其进行考核，能够促进服务提供与项目发包方预期保持一致，保证进度和成效可控。
问题在于，合同机制常常带来公共服务的碎片化。出于对指标量化以及指标考核的考量，社工机构在指标设定时往往回避社区治理的痛点问题，而将指标聚焦在易完成、易测量以及在短期内能够立竿见影的社区事务。结果是，尽管社工服务规模可观、形式多样，但精细的指标形成了对“改善服务”的挤出效应，“完成指标”而非“提高服务质量”成为社工工作的重心，难以在根本上解决社区治理的痛点问题。更重要的是，合同机制是一种外生于体制的第三方力量，其无法调动丰富、闲置和灵活的体制内资源，因此难以完成需要跨部门协商来推进的社区棘手问题。
（三）引领机制：党建引领的共建共治共享
中国在市场化进程启动之后进入到市场化、全球化、信息化“三化共时态”的高度时空压缩时期，更复杂的社会多元性逐渐被建构出来。社会多元性指向国家（政府）与社会（人民）良性关系的建构，但分权和合同机制是市场化驱动的一种被动追赶和防御逻辑，简单的分权或是合同逻辑无法与社会多元性相适配，这使得政党建设成为回应社会多元性的中心工作。
党建引领社会治理是政党建设在社会治理领域的实现形式。十八届三中全会提出“加强党委领导…要把基层党组织和广大党员组织起来，去做直接服务群众的工作，努力渗透到社会治理的各方面、各环节…提高引领社会、组织社会、治理社会、服务社会能力”。十九届四中全会再次强调要“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。在这样的安排下，基层政府围绕党建引领社会治理发起了形式多样、内涵丰富的机制改革，并重塑了社会治理的组织机制和运作逻辑。当下这些形色多样的改革既不同于分权机制下的赋权社会，也与调动体制外第三方力量的合同机制有着本质差异，其本质逻辑是以体制力量的扩张（如基层党组织）来引领社会，指向的是良好社会秩序的达成与社会活力的培育，并最终夯实党执政的社会基础。从各地的实践来看，引领机制主要有如下三类实现方式：
首先，构建党组织在治理网络中的枢纽地位。自单位制解体之后，国家权力及其组织体系只能下沉到街道和居委会一级，而无法融入到社区内部。诸如业委会和政府购买服务虽然能部分地解决公共事务和社区服务供给，但并不具备体制的组织能力和动员能力，因此在社区应急事件应对或者国家政策的基层执行中都很难有所助益。十八大以来，全国多个城市陆续将基层党建纳入述职评议以及干部考核标准，基层党建的重要任务便是构建基层党组织在治理网络中的枢纽地位。这主要体现在重新“织密”党组织网络，将市场化进程中涌现的各类新兴组织、新兴阶层重新纳入进党的各级网络，同时以事权管理清单、增加党建考核权重的制度形式强化基层党委对辖区重大事务的决策审批权、人事安排权和监督管理权。这样的安排保证了在面临应急事件或者推行政策时，只要上级一声令下便能取得一呼百应的动员效果。
其次，重新盘活和调用体制内党员。相比于分权或者合同机制，党员资源的特质体现在，其一，内生于体制，但同时分散在各个条块和党的外围组织中，具有链接资源的先天优势；其二，资源丰富、成本较低且易于调配，能够根据党的意志变化、重点工作的调整而随时调适其强度、范围和领域；其三，党员具有居民和党员的双重身份。作为政党权威的人格化载体，党员因其政治身份而具有示范作用和传导效应，能够引导、带动和动员其他居民响应基层号召；同时，党员本身便是社会关系网络的一员，能够因其社会角色的“在地化”贴合群众，继而以日常交往的方式将党的方针、政策、价值精神潜移默化地内化进居民的思维方式中。十八大之后，各地普遍运用无职党员设岗定责、将党员下沉到网格化治理或者党员开展志愿服务等方式，发挥党员在资源链接和基层动员中的作用。
再次，党组织统筹的项目化运作机制。在传统的项目化模式中，专项资金的支持力度、资助范围很大程度上依赖于上级意志，这些资金对下级政府来说虽然是增量资源，但不具有稳定预期。十八大之后，各地多采取党建基金与社会服务经费打包的方式，通过党群共建专项资金、党建活动经费等专项财政资金支持各地的党群服务中心或党建阵地的运营，基本无需下级组织自负盈亏。此类资金在为聘用人员支付薪酬、充当村社办公经费之外，还被广泛地应用于开展社区治理和服务和开展党组织服务群众工作，发挥着重要的治理功能。更重要的是，项目的动员功能被建构出来。传统的项目制主要面向基层政府部门，再由各部门根据自身需求拟订购买服务目录，继而面向社会组织发布招标，大量不满足登记条件的社会组织和团体被排除在项目之外。党组织统筹的项目则针对辖区内社区居委、事业单位、社会组织、社区社会组织等各个类型组织，基层党组织借助项目将动员层级由政府组织内部延伸至社会各领域。
整体来看，政党建设的本质是重新回到党的初心和社会主义的国家本质，而党建引领机制则是政党建设在社会治理场域的具体实现形式，其实质是作为政治生活主体的党组织直接融入到治理过程，以基层党组织能力的强化来统合基层社会，并以此回应“三化共时态”的复杂治理。
四、国家想象的社会：社会治理变迁的国家逻辑
前述，因应现代化的发展逻辑以及社会与体制间复杂微妙的关联，中国社会常常呈现出双重属性：一面是作为治理体系的社会，而另一面则是与国家相对应的、作为社会自身的社会。社会治理变迁表面是特定阶段社会治理机制的演变，而这背后反映的实质是国家与社会关系的变迁，即国家如何认识并且定位社会。
（一）分权逻辑下对社会自主性的寻求
分权逻辑下的社会自治阶段更强调社会的自主性，即关注与国家相对应的社会（作为社会自身的社会）。这种将社会与国家相互割裂的二元视角很大程度上来自于海外公民社会和网络治理思潮的传入和散播。20世纪80年代以来，英美等西方国家在新公共管理理念下发起了政府重构、社区权力增长的改革，公民社会经由知识界传入国内，在很长时间内成为学界甚至是中国社区改革心向往之的改革样板。彼时，适逢中国如火如荼的市场化进程与住房商品化改革的开启，因产权私有而兴起的业主委员会承载起公民社会的改革想象。
这种理论期许连同党政分开的改革理念，迅速在中国基层社区掀起一股以分权自治为价值的改革运动。为此，国内各个社区积极推动物业小区成立业委会，期望以业委会自主选聘、物业管理社会化、专业化、市场化改革实现社区公共事务的自治。作为社会自身的社会在该阶段被强调的淋漓尽致。但问题在于，西方式的叙事框架过度强调社会之于国家的独立性，主观地斩断了社会与国家之间的制度关联，没有认识到社会在治理体系中的关键角色，因而既无法真实反映中国社会的成长逻辑，更无法从根本上回应由于市场化发展、社会结构变动而带来的持续性的治理难题。
（二）合同逻辑下对社会承担治理功能的期许
在合同机制阶段，政府借由购买服务有意识地培育社会组织和社工人才，继而让后者承担政府的部分治理职能。换言之，国家已然认识到社会作为治理主体的角色，并试图以市场化的方式将社会变成治理体系中的一部分。然而，合同机制是管理主义思潮下借用市场化机制“再造政府”的一种尝试，社会仍然是被动的服务提供者，作为治理主体的角色尚未被完全建构。
这种被动体现在如下两个方面。第一，国家有意识、有侧重地筛选培育特定类型的社会组织，而非搞平均主义。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》明确提出，要“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，“支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体”。同时，为了推动社区社会组织在创新基层社会治理中更好发挥作用，民政部专门印发《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023年）》，要求制定培育发展规划，完善培育发展机制，落实培育发展资金，以优化社区社会组织的结构布局，进一步增强服务各类特殊群体的能力。这样的培育模式在短期内促进了特定类型社会组织在数量上的迅速发展，但也塑造了社会组织发展的非均衡结构，即社会组织集中在慈善类、公共服务类等领域，诸如法律类、权利维护类组织则相对发展较慢。第二，行政捆绑服务。各条块部门多是基于临时性的业务需求设置购买目录，彼此之间缺乏统一的购买规划和信息共享。当上级政府下达新的任务时，使用方往往会将新任务直接转移至已在执行过程且指标明确的项目中。服务机构常常跨领域申请与自身服务关联不大的项目，并且费尽周折去完成那些临时性、零散化的新指标，社会组织常常跟随上级期望变化而亦步亦趋，其本身难以形成稳定长远的发展预期。
这种被动将社会纳入治理体系的制度设计，导致合同机制阶段呈现出两种相互并行的改革景观，一方面是政府购买服务的力度不断加大，社会组织和社工人才数量持续提升，另一方面，这些社会组织总是集中在特定的服务领域，而且组织自身难以形成稳定的发展预期。
（三）引领逻辑下对社会作为治理主体的探寻
十八大以后，国家主动通过党建引领社会治理的制度设计统合基层社会，“社会协同”成为党委领导下社会治理体系的重要组成部分。在治理体系中，社会既是政府的协作者，是基层党组织的统合者，其本身也是重要的治理主体。
在该阶段，社会自主性逐渐让步于社会作为治理体系的主体身份。首先，社会是政府的协作者。例如，十九届四中全会明确提出“社会治理是国家治理的重要方面…实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。此外，诸如“社会治理体系”“社会治理共同体”“共建共治共享的社会治理制度”等更加具有统合性的表述成为官方有关文件强调的重点，如何通过制度设计，强化社会组织、群团组织和基层“条线”部门之间合作-而非社会的自主发展，成为各地社会治理创新的新方向。其次，社会是基层党组织的统合者。基层党组织通过场地、资金和各类政策的支持推动社会力量的生长，社会组织的发育总是在基层党组织的支持和孕育下进行的。在此过程中，基层党组织也通过社会组织党建、派驻党建指导员或者推动党员加入社会组织等策略，实现社会力量与基层党组织的共生。伴随社会的发育，基层党组织的组织网络和权力体系也得到扩张。再次，社会还是具有独立身份的治理主体。国家并非事无巨细的融入到治理的每一个环节，而是试图将治理重心下移，发挥社会在传递民众表达、利益协调、权益保障等方面的自我调节功能。
应该说，引领逻辑下党组织对社会的统合，是党领导的超大型后发社会主义国家现代化发展探索出的宝贵经验。党建引领保证了社会秩序总体稳定和社会活力的持续提高，探索出国家发展与社会成长相得益彰的新模式，而这种模式的生命力和适应性也意味着，社会作为治理体系的功能将会是今后相当长的时间内中国社会的主要面向。但需要注意的是，随着市场化、全球化和互联网化进入新阶段，社会源自市场的从属性问题已经发生改变，区别于国家的社会自主性的建设仍具有价值。这意味着对新时代的现代化发展而言，不仅需要重视作为治理体系的社会，还需要将自主性的社会建设纳入到改革议程中。
五、结语：构建更具韧性的现代化发展模式
综述以上，中国现代化进程以及国家认识社会的方式塑造了不同阶段社会治理的机制和发展形态。或者说，社会治理的机制、模式及其逻辑深深嵌入在中国现代化的发展转型过程中，并跟随国家治理目标的更替而发展、变化和反复。因此，表面上形色各异的社会治理变迁，实质上反映了不同阶段国家与社会关系的总体性变化。总体上看，中国的社会治理机制经历了分权、合同向引领的转变，附着在这些机制之上的各类创新要素推动了中国社会治理日益走向开放、丰富和多元化。
社会治理创新的历史变迁，反映了“国家如何想象社会”，即国家看待社会以及定位社会的方式和逻辑。这是本文立论和行文的主线，也是文章的主要贡献所在。在既有研究中，学者多是“基于社会看国家”，即聚焦于一时一地的实践经验或者案例总结，沿用西方公民社会或者法团主义理论来分析这些案例反映出的国家与社会关系特征。于是，对这种特征的判断往往因不同时段、案例场景的差异每每不同，甚至大相径庭。碎片化和静态化的研究虽然也生产出大量的研究文献，但取得的研究共识则十分有限。我们主张透过国家看社会，呈现“国家想象社会”的逻辑，这能够补充对已有“基于社会看国家”的讨论。国家想象中的社会具有两幅面孔，一是相对于国家、以寻求自主性为导向的社会；二是嵌入治理体系、承担治理功能的社会。表面上形色各异，辗转往复的社会治理变革，实际上是国家依据特定阶段的治理目标，有意识地切换社会之于国家的角色和定位，从而完成特定阶段治理任务的产物。面临市场化发展带来的剧烈变动，以及单位制解体后形成的基层治理真空，国家以赋权社会的形式调动社会自我运转和调节的能力，一个相对于国家的社会得到了迅速发展；应对市场化发展带来的社会分化问题，国家适时引入政府购买服务机制，尝试以合同化方式提高社会承接政治职能转移的能力，作为治理体系的社会开始被强调。只是，受限于合同化的内生逻辑，这种将社会纳入治理体系的尝试总体上是被动的；当回应社会多元性成为社会治理改革的主要任务，政党建设应运而生并具化为党建引领机制，社会不仅是政府的协作者，党组织的统合者，其本身也成为独立的治理主体被纳入治理体系。
在此过程中，国家、政党与社会关系也得到了重构。即，对于中国的现代化发展及其社会治理而言，重要的不是如何在国家、政党与社会之间划分权力（即分权逻辑），而是如何以行之有效的分工设计、治理角色乃至治理位置的变化来回应复杂治理问题。对于党组织而言，重点是构建党在治理过程的主体性；对于社会而言，关键在于如何通过制度安排保持体制与社会的黏性，在整体秩序稳定的前提下有效回应复杂化治理需求。这意味着，面对市场化、全球化和互联网化这一超时空压缩结构驱动的复杂治理，我们需要更准确的判断、更清晰的认知和更加理性化的制度设计，平衡社会自主性与其治理主体身份之间的关系，构建更具韧性的治理模式并以此回应复杂治理。
推荐语
本文基于“从国家看社会”的视角，分析改革开放以来社会治理变迁的特征、机制与逻辑，并进一步探讨了“国家想象”下的社会“面孔”。该文的创新在于：从国家出发，关注到了既往研究多基于“从社会看国家”探讨国家-社会关系而忽视国家作为背后驱动力量的偏向；从中国社会治理变迁出发，留意到了个案、静态研究下探讨国家-社会关系的有限性。故推荐此文。（政治学人编辑部）
责任编辑：张杨子涵
一审：肖伟林 二审：王智睿 终审：吉先生
本文刊发时题目为：当代中国社会治理变迁逻辑分析
文章来源：《国家现代化建设研究》2022年第1期